رای شماره 956 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 20 تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل

رأی شماره 956 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده 20 تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در خصوص عوارض بهای خدمات انطباق کاربری در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل

شماره هـ/78/96                                                                        1396/10/17

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 956 مورخ 1396/9/28 با موضوع:

«ابطال ماده 20 تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در خصوص عوارض بهای خدمات انطباق کاربری در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/9/28      شماره دادنامه: 956     کلاسه پرونده: 78/96

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای عسگر باباعلی زاده دم سقرلو با وکالت آقایان میرنقی قاضی پور و ایوب بهادر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 20 تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در خصوص عوارض بهای خدمات انطباق کاربری در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: آقایان میرنقی قاضی پور و ایوب بهادر به وکالت از آقای عسگر باباعلی زاده سقرلو به موجب دادخواستی ابطال ماده 20 تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل در خصوص عوارض بهای خدمات انطباق کاربری در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

«احتراماً، به وکالت از موکل و با تقدیم دادخواست حاضر و ضمائم پیوست آن به استحضار آن مقام عالی می رساند: برابر فتوکپی مصدق سند مالکیت، موکل مالک ششدانگ پلاک ثبتی به شماره 73/316/4158 اصلی واقع در بخش 3 اردبیل بوده که در سال 1360 مبادرت به احداث بنا در ملک خود به صورت کارگاه کرده است که در سال 1384 ملک مزبور حسب درخواست شهرداری اردبیل در محدوده شهر اردبیل قرار گرفته که پس از ورود به محدوده شهر ملک موکل به جهت تخلف در عدم اجرای پارکینگ (کسری پارکینگ) به کمیسیون ماده صد دلالت و حکم مقتضی مبنی بر محکومیت موکل به پرداخت مبلغ سیصد میلیون تومان بدون تخلف در احداث اعیانی صادر شده است که شهرداری اردبیل علاوه بر جریمه مزبور برابر ماده 20 قانون شورای شهر با عنوان عوارض بهای خدمات انطباق کاربری مطالبه مبلغ 3/493/000/000 ریال را خواستار شده است که مصوبه مزبور مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است که این امر تهدید دایره اعمال حقوقی مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار بوده و وجه دریافتی فاقد وجاهت قانونی و خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت شورای شهر و شهرداری اردبیل می باشد. متأسفانه شهرداری اردبیل با تمسک به مصوبه شورای شهر که عوارض ثانوی بوده و وجاهت قانونی نداشته وجوهی به ناحق از شهروندان علاوه برجریمه ماده صد اخذ می نمایند. گرفتن عوارضی غیراز آنچه که در قانون تجمیع عوارض آمده است عوارض ثانوی بوده و شورا نیز فاقد اختیارات قانونی در تصویب چنین عوارض می باشد. شایان ذکر است که قبلاً شهرداری با نام ارزش افزوده وجهی به ناحق از مردم دریافت می نمودند که برابر رأی هیأت عمومی دیوان به شماره 848 ـ 1387/12/11 در پرونده کلاسه 505/87 و نیز وفق دادنامه شماره 1259 ـ 1394/11/20 در پرونده کلاسه 102/90 ابطال گردیده و شورای شهر و شهرداری برخلاف حقیقت امر به ناحق بهای خدمات انطباق کاربری را جایگزین آن نموده تا بلکه بتواند از این طریق و به طرق غیرقانونی وجوهی را از مردم اخذ نماید از سوی دیگر موکل اینجانب در تغییرکاربری هیچ گونه نقش و یا دخالتی نداشته بلکه بر اساس درخواست شهرداری این اقدام صورت گرفته است و برابر اسناد تقدیمی ملک موکل دارای کاربری کارگاهی بوده و هیچگونه استفاده به صورت توریستی و یا غیره... از آن نبرده و درخواست شهرداری مبنی بر تغییرکاربری کارگاهی به توریستی مجوزی برای دریافت بهای خدمات انطباق کاربری نمی باشد چرا که موکل اینجانبان هیچ گونه دخالتی در تغییر کاربری نداشته و ندارد. از طرفی با مداقه و تدقیق در ماده 20 قانون شورای شهر با نام (بهای خدمات انطباق کاربری) و مداقه در بند 1 و تبصره 4 آن پر معلوم و مبرهن از عدم اخذ هرگونه وجهی از موکل می باشد چرا که در بند 1 اشاره شده «املاکی که طبق طرح تفصیلی دارای کاربری غیرمسکونی بوده و شامل تبصره 4 همین ماده نباشند بهای خدمات انطباق کاربری در طرح تفصیلی با درخواست یا بدون درخواست مالک به شرح جدول اعلامی اخذ خواهد شد و در ادامه تبصره 4 همین بند 1 ماده 20 مشعر داشته «در صورتی که کاربری ملک به صورت کارگاهی و یا صنعتی باشد 7% و در صورتی که کاربری آن گردشگری باشد 10% به بند 4 جدول فوق اضافه خواهد شد و نیز توجه به تبصره 2 ماده 20 که مشعر داشته «در خصوص ردیف 6، 3 و 4 جدول مذکور از بابت عوارضات مربوط به عرصه از جمله بهای خدمات حاصل از تعیین وضعیت املاک، بهای خدمات تعریض، توسعه معابر شهری و عوارض قانونی از بابت اسناد صادره از اداره ثبت و... عوارضی اخذ نخواهد شد که با ملاحظه بندها و تبصره های ماده 20 قانون تصویبی شورای شهر پر معلوم و مبرهن است از اخذ عوارض بر خلاف قانون و شرع می باشد چرا که در تبصره 2 به صراحت اشاره داشته در صورت وجود بندهای 3 و 4 عوارض اخذ نخواهد شد که توجه به اینکه صدور سند موکل پس از رعایت و کسر حریم جاده صورت گرفته و از بابت تعریض هیچ گونه وجهی به موکل پرداخت ننموده که به نظر می رسد قانونگذاران شورای شهر در صورت قرار گرفتن در تعریض و معابر شهری ملکی را معاف از پرداخت انطباق کاربری و غیره... دانسته اند متاسفانه شهرداری اردبیل بدون در نظر گرفتن موارد قانونی و برخلاف ماده قانونی شورای شهر به ناحق مطالبه مبلغ 3/493/000/000 ریال از موکل می نمایند. علیهذا با توجه به اصل تسلیط رعایت احترام به حقوق و مالکیت اشخاص و اینکه اقدامات شورای شهر و شهرداری مبنی بر اخذ وجه به استناد مصوبه مذکور غیرقانونی بوده که با این اوصاف تقاضای ابطال آن را از محضر دیوان مورد تمناست.

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیأت عمومی برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه ای که به شماره 447ـ 1396/3/10 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شده اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری زید عزه

با سلام و احترام در خصوص اخطار رفع نقص در پرونده کلاسه 9609980905800056 به شماره بایگانی 960096 به استحضار می رساند منظور از خلاف شرع بودن در دادخواست تقدیمی که ادعا کردیم این است چون در اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و شرع مقدس اسلام مالکیت اشخاص محترم می باشد لذا تصویب مقرراتی که مالکیت اشخاص را محدود کند در صورتی که مصوبه خارج از حدود اختیارات اداره تصویب کننده باشد با دستور شرع مقدس اسلام که می فرماید «الناس مسلطون علی اموالهم منافات خواهد داشت و موارد خاصی از قوانین اسلام مورد ادعای ما نیست.

متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل

ماده 20                               بهای خدمات انطباق کاربری

بهای خدمات انطباق کاربری (برای مصرف در خدمات مورد نیاز شهری از جمله احداث بوستانها):

1ـ املاکی که طبق طرح تفصیلی دارای کاربری غیرمسکونی بوده و شامل تبصره بند 4 همین ماده نباشد، بهای خدمات انطباق کاربری در طرح تفصیلی با درخواست یا بدون درخواست مالک به شرح جدول زیرخواهد بود.

تبصره1: در صورتی که براساس درخواست مالک و طبق تأیید کمیسیونهای مربوطه قسمتی از ملک در کاربـری مصوب باقی مانده و بقیه قسمتها تغییرکاربری داده شود، پس از کسر سهم مالک از کل عرصه (ردیفهای 3 و 4 جدول مذکور) الباقی عرصه نیز پس از کسر مساحت سهم متولی کاربری مربوطه طبق ضوابط بندهای 3 و 4 جدول فوق اقدام خواهد شد.

تبصره2: در خصوص ردیفهای 3 و 4 جدول مذکور از بابت کلیه عوارضات مربوط به عرصه از جمله بهای خدمات حاصل از تعیین وضعیت املاک، بهای خدمات تعریض و توسعه معابر شهری و عوارض قانونی از بابت اسناد صادره از اداره ثبت و... عوارضی اخذ نخواهد شد.

تبصره3: تغییر کاربری عمومی به عمومی دیگر (ورزشی، آموزشی، فرهنگی و مذهبی به یکدیگر) عوارض ندارد.

تبصره4: در صورتی که کاربری ملک به صورت کاراهی و یا صنعتی باشد 70% و در صورتی که کاربری آن گردشگری باشد 10% به بند 4 جدول فوق اضافه خواهد شد.

تبصره5: برای کلیه املاکی که از طریق مراجع قانونی از جمله دیوان عدالت اداری پروانه ساختمانی در کاربریهای عمومی و یا غیرمسکونی صادر شده باشد، در صورت تغییر کاربری از طریق کمیسیون ماده 5 و یا طرح تفصیلی جدید بهای خدمات مربوطه مطابق ردیف 3 جدول فوق محاسبه و اخذ خواهد شد.

  تبصره6: در صورتی که برای ردیفهای 3 و 4 جدول در کمیسیون ذی ربط بیش از درصد تعیین شده فوق تصمیم گیری شود شهرداری می تواند با اخذ مجوز از شورای شهر اقدام نماید.

2ـ برای کلیه املاک و اراضی خارج از محدوده و داخل حریم که درخواست پروانه غیرمسکونی نمایند عوارضات احداثی مازاد بر تراکم پایه، پذیره و.... وصول نموده و مجموعاً در کد و ردیف مربوط ثبت گردد و عوارضات مربوط به عرصه از جمله بهای خدمات حاصل از تعیین وضعیت املاک، بهای خدمات تعریض و توسعه معابر شهری، عوارض قانونی از بابت اسناد صادره اداره ثبت، آماده سازی و... اخذ نشده و در صورت ورود به محدوده طبق ضوابط زمان مراجعه دریافت خواهد شد.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 27258 ـ 1396/4/28 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراماً عطف به اخطاریه شماره78/96 موضوع پرونده شماره 9509980905800056 در خصوص شکایت آقای میرنقی قاضی پور و ایوب بهادر به وکالت از عسگر باباعلیزاده، در فرجه مقرر قانونی مطالب ذیل الذکر به حضور معروض می گردد:

1ـ مستحضرید برابر ماده 77 قانون شهرداری، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مؤدی نسبت به عوارض شهرداری بدواً در کمیسیون این ماده قانونی بررسی می گردد. با عنایت به اینکه در مانحن فیه تاکنون اعتراضی از ناحیه نامبردگان به عوارض موضوع دادخواست تسلیم کمیسیون موضوع ماده 77 نشده لذا به لحاظ مقررات آمره در باب صلاحیت، موضوع قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری نخواهد داشت، لذا رد شکایت در خور می باشد.

2ـ شکات برابر دادخواست تقدیمی تقاضای ابطال ماده 20 عوارض بهای خدمات انطباق کاربری از تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1395 تصویبی از ناحیه شورای شهر اردبیل را از محضر دیوان خواستار شده اند، این در حالی است که وفق بند 4 ماده 1 تعرفه مصوب از ابتدای سال 1396 با تصویب عوارض سال 1396، کلیه عوارضات و مصوبات عوارض محلی قبلی (از جمله مصوبه معترض عنه) لغو و باطل شده است. بدین لحاظ تقاضای ابطال مصوبه باطل شده ثبت و فاقد بار حقوقی و غیرقابل استماع می باشد.

  3ـ صرف نظر از مطالب فوق، شاکیان در راستای خواسته خود به آرای وحدت رویه شماره های 1259 ـ 1396/11/20 و 848 ـ 1387/12/11 در پرونده کلاسه 505/87 استناد کرده اند در حالی که هر کدام به ترتیب بهای خدمات مازاد تراکم و عوارض ابقای اعیانی می باشد و اساساً ارتباطی به موضوع نداشته و برابر رأی هیأت تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ ع/91/91 به شماره دادنامه 212ـ 1395/9/29 که مقرر نموده «طبق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 تصویب لوایح و برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است و با توجه به اینکه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طبق رأی شماره 199 ـ 1390/4/10 ماده 18 تعرفه عوارض سال 1388 شهرداری تبریز (عوارض ابقای اعیانیها) را مغایر قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نداده است، بنابراین ماده 18 و تبصره های 3 و 7 مورد شکایت از تعرفه عوارض سال 1390 شهرداری تبریز، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رأی به رد شکایت صادر می شود این استناد خالی از وجاهت است.

  4ـ علیرغم ابطال مصوبه مورد اعتراض در تعرفه عوارض سال 1396، لازم به ذکر است این مصوبه در سال 1395 با مجوز حاصله از بند 16 ماده 71 (تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاستهای عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود) قانون شورای اسلامی کشور ماده 80 (در صورتی کـه مصوبات شـوراها مغایر بـا وظایف و اختیارات قانونی آنها و تغایر قوانین عمومی کشور باشد مسئولان اجرایی مربوط می توانند با ذکر مورد و به طور مستدل حداکثر ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ مصوبه، مورد اعتراض خود را به اطلاع شورا رسانده و درخواست تجدیدنظر نمایند...) همان قانون ماده 5 (قانون معروف به تجمیع عوارض و تبصره 1 ماده 50) شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند) قانون ارزش افزوده به تصویب شورای اسلامی شهر رسیده و پس از تأیید مراجع ذیربط قانونی به مرحله اجرا درآمده است و داخل در صلاحیت شورای اسلامی مزبور بوده و هیچ گونه مغایرتی با قوانین و مقررات جاریه کشور نداشته است.

5 ـ علاوه بر مطالب مذکور، مستحضرید قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 92/30/52645ـ 1392/10/1 اعلام کرده است «بند 5 ماده 22 شورای اسلامی شهر میانه مبنی بر واگذاری قسمتی از ملک و عوارض به شهرداری برای تغییر کاربری و تفکیک خلاف موازین شرع تشخیص نشد به این مبنا هر چند عوارض معترض عنه برابر تعرفه عوارض سال 1396 لغو و باطل شده ولیکن با وحدت ملاک به طریق قیاس اولویت در صورت عدم ابطال نیز، مغایر شرع و قانون نمی بود.

علیهذا با عنایت به اینکه شاکی به عنوان مالک تا به حال هیچ گونه مبلغی از بابت عوارضات پرداخت نکرده و از سویی موضوع شکایت احداثی بدون پروانه را نیز دارد. نسبت به عوارضات در کمیسیون ماده 77 اعتراضی نکرده لذا تقاضای رد شکایت مورد استدعاست.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/9/28 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با توجه به اینکه در آراء متعدد هیأت عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تغییر کاربری در اشکال مختلف آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون  و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل مبنی بر وضع عوارض بهای خدمات انطباق کاربری در ماده 20 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اردبیل در سال 1395 به دلایل مندرج در رأی شماره 125 ـ 1396/2/19 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی