رای شماره 886 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات شمال 1394 شهرداری قم

رأی شماره886هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی و مدارس غیرانتفاعی به تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوب شورای اسلامی در جواب آن

شماره هـ/217/95                                                                        1396/10/6

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 886 مورخ 1396/9/14 با موضوع:

«ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی و مدارس غیرانتفاعی به تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوب شورای اسلامی در جواب آن. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/9/14        شماره دادنامه: 886      کلاسه پرونده: 217/95 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: خانم فریبا قانونی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاه درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره 11035 شهرداری قم از شورای شهر و پاسخ شورا به آن

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاه

درسی به تغییر کاربری و ابطال استفساریه شماره 11035 شهرداری قم از شورای شهر و جوابیه شورا به آن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« اینجانب فریبا قانونی مؤسس و متصدی مدرسه غیردولتی کلام وحی دارای مجوزات لازم از آموزش و پرورش می باشم، شورای شهر قم براساس ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوبه 2236/ش/ق ـ 1385/5/7 ضمن نامبردن از آموزشگاههای درسی، تغییر کاربری را برای آنها الزامی دانسته در حالی که مدارس غیردولتی طبق       آیین نامه استقرار نیازی بـه تغییر کاربری و اخذ مجوز موقت از شهرداری منطقه را ندارند لذا خواهشمند است الزام قید شده در ماده 37 را در خصوص تغییر کاربری مدارس غیردولتی ابطال فرمایید تا عملاً موضوعیت تبصره های 1، 4 و 6 نیز منتفی شود. زیرا شهرداری با استناد به آنها علاوه بر اینکه مبالغی را از مؤسسین دریافت می کند مبادرت به کندن تابلو و پلمپ مدارس نیز می کند (حتی در صورت وجود قرارداد تغییر کاربری موقت فی مابین)، البته با توجه به  اینکه تبصره یک (صرف نظر از منتفی شدن) در تعارض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری نیز می باشد. استفساریه شهرداری قم از شورای شهر مبنی بر تعیین مرجع تشخیص مزاحمت (در ارتباط با تبصره یک) و پاسخ شورای شهر به آن مرجع را کمیسیون بند 20 ماده 55 معرفی کرده به دلیل  اینکه در تعارض و تناقض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری می باشد را نیز ابطال فرمایید.

شاکی همچنین به موجب لایحه تکمیلی که به شماره 374 ـ 1395/3/24 ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده اعلام کرده است:

«هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: ابطال عمومیت ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات مصوب شورای اسلامی شهر قم در مورد آموزشگاههای درسی از جمله مدارس غیردولتی و همچنین تبصره های 1، 4 و 6 آن

با سلام و احترام

به استحضار می رساند شورای اسلامی شهر قم بر اساس ماده واحده 37، تحت عنوان تعرفه بهای خدمات، فعالیت آموزشگاههای درسی را از مصادیق کسب و تجارت و پیشه تلقی کرده و با استناد به اصل ممنوعیت استفاده غیرمسکونی از موقعیت و مکان مسکونی مستفاد از بند 24 ماده 55 قانون شهرداری ها، ماده 37 مبنی بر لزوم تغییر کاربری موقت را به آموزشگاههای درسی از جمله مدارس غیردولتی نیز تعمیم و تسری داده است در حالی که مدارس غیردولتی به دو دلیل الزامی به  این امر ندارند.

1ـ طبق ماده 30 قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب 1387 مجلس شورای اسلامی و ماده 4  آیین نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف که به استناد ماده 30  این قانون در مورخ 1389/3/16 تهیه و تصویب گردیده است مبنی بر  اینکه فعالیت مدارس غیردولتی در فضاهای عرصه و اعیان با کاربری آموزشی و غیردولتی با رعایت ضوابط و مقررات آموزش و پرورش بلامانع می باشد در نتیجه، فعالیت آموزشی برای مدارس غیردولتی در منازل مسکونی از مصادیق استفاده تجاری ملک محسوب نمی شود لذا طبق  آیین نامه استقرار، الزامی به تغییر کاربری نمی باشد و  این  آیین نامه، هر چند مصوبه می باشد اما به لحاظ  اینکه در اجرای ماده 30 قانون تأسیس فوق الذکر می باشد که بر اساس آن قانونگذار  این اذن را به هیأت وزیران داده تا آن را به تصویب برساند، در حکم قانون می باشد و حتی اگر به منزله قانون هم به آن نگاه نکنیم حداقل، می توان گفت:  این  آیین نامه، مصوبه معتبری است که با مصوبه شورای شهر (ماده 37) در تعارض می باشد مصوبه شورا تغییر کاربری را الزامی می داند ولی مصوبه هیأت وزیران (آیین نامه استقرار) تغییر کاربری را الزامی نمی داند و در تعارض  این دو،  آیین نامه استقرار از 3 جهت نسبت به مصوبه شورای شهر رجحان دارد اولاً: از نظر زمانی (1389)، نسبت به آن مصوبه (1385)، لاحق و متاخر می باشد. ثانیاً: از نظر رتبه و جایگاه نیز نسبت به آن ارجحیت دارد زیرا آیین نامه استقرار، مصوبه هیأت وزیران می باشد ولی ماده 37، مصوبه شورای شهر قم می باشد. ثالثاً: یکی از وزرای تصویب کننده، وزیر کشور می باشد که مجموعه شهرداری ها، تحت حوزه مدیریتی  ایشان قرار دارد. با توجه به  این نکات، آیین نامه استقرار، ناقض مصوبه شورای شهر می باشد و با نقض آن، مصوبه شورای شهر فاقد دلیل می شود و با فقدان دلیل، ادامه الزام به تغییر کاربری، خارج از حدود اختیارات آن شورا محسوب می شود و در نتیجه این آیین نامه استقرار است که تا زمانی که ناقضی نداشته باشد به عنوان مخصص اصل صدرالذکر، قابل تمسک و ملاک عمل می باشد و بنابراین فعالیت مدارس غیردولتی در منازل مسکونی بدون نیاز به تغییرکاربری (مانند مطب پزشکان که از تغییر کاربری و بهای خدمات مستثنی شده اند)، بلامانع می باشد.

2ـ طبق ماده 19 قانون تاسیس، مدارس غیردولتی در برخورداری از تخفیفات و ترجیحات و کلیه معافیتهای مالیاتی و عوارض، در حکم مدارس دولتی می باشد. لذا مانند مدارس دولتی مشمول مالیات و عوارض و بهای خدمات نمی باشد و در نتیجه با انتفاء  این موضوع، عنوانی به نام لزوم تغییر کاربری که به لحاظ آن، شهرداری مبادرت به تعیین و دریافت بهاء خدمات می کند (در مورد فعالیت مدارس غیردولتی) مصداق و معنایی پیدا نمی کند. پس تغییر کاربری، از اساس منتفی می شود. با توجه به دلایل فوق الذکر به دلیل اینکه این الزام به تغییر کاربری به استناد ماده 37 مشکل عام البلوای همه مدارس غیردولتی در استان قم می باشد و تبعات سوء فراوانی از قبیل کندن تابلو و پلمپ مدارس (توسط شهرداری) را به دنبال داشته است، لذا از آن هیأت خواهشمند است به قید فوریت، عمومیت ماده 37 بهای خدمات مجوز تغییر کاربری را نسبت به مدارس غیردولتی، ابطال فرمایید.

همچنین خواهمشند است صرف نظر از ابطال اصل ماده 37 و در نتیجه ابطال ضمنی متفرعات و تبصره های آن (به خودی خود) با دلایلی که مطرح می شود تبصره های 1، 4 و 6  این ماده را در خصوص مدارس غیردولتی مستقلاً جدای از اصل ماده 37 ابطال فرمایید.

تبصره1: ماده 37 مبنی بر مشروط بودن فعالیت به عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین (در خصوص مدارس غیردولتی)، متناقض با رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره 962 ـ 1393/5/27 می باشد مبنی بر اینکه فعالیت مدارس غیردولتی به عنوان مزاحمت برای ساکنین محسوب نمی شود و مشمول بند 20 ماده 55 نمی باشد. لذا با وجود رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری، تبصره 1 ماده 37 سالبه به انتفاء موضوع می باشد. تبصره 4 ماده 37 مبنی بر محدودیت زمانی برای استفاده آموزشی از کاربری مسکونی و حداکثر به مدت 5 سال برای مدارس غیردولتی، متناقض با ماده 4  آیین نامه استقرار مدارس غیردولتی، مبنی بر بلامانع بودن استقرار مدارس غیردولتی در هر کاربری (آموزشی و غیرآموزشی) می باشد که بر اساس آن، برای  این فعالیت قید و شرط و محدودیت زمانی لحاظ نشده است.

تبصره6 آن مبنی بر تعیین و پرداخت قیمت منطقه ای بهای خدمات، خلاف ماده19 قانون تأسیس مدارس می باشد مبنی بر  اینکه مدارس غیردولتی در برخورداری از تخفیفات، ترجیحات و کلیه معافیتهای مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی هستند. تبصره 2 و 7 مبنی بر تعیین شرایط مکانی، خلاف ماده 2  آیین نامه استقرار می باشد که مرجع تشخیص نیاز هر محله را با شورای نظارت استان دانسته و همچنین تبصره 5 که فعالیت را منوط به داشتن مجوز از مراجع مربوطه می داند طبق ماده 1  آیین نامه استقرار که اخذ مجوز را الزامی و آن را به عهده شورای نظارت گذاشته است. هر چند تبصره های به جا و قابل قبولی می باشد اما وضع آن ارتباطی که شورای شهر نداشته بلکه خارج از حدود اختیارات آن شورا می باشد. در پایان مجدداً اعلام می نمایم که درخواست ابطال ماده 37 و تبصره های 1، 4 و 6 ذیل ماده  مذکور را خواهشمندم. مستندات مربوطه که به پیوست تقدیم شده است:

1ـ  آیین نامه استقرار که به استناد ماده (30) قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب 1389/3/16 مجلس شورای اسلامی تصویب و ابلاغ شده است.

2ـ ماده 19 قانون تأسیس و اداره مدارس فوق الذکر

3ـ رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری به شماره 962 ـ 1393/5/27

متن تعرفه در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است:

«الف ـ تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم

ماده37ـ بهای خدمات از آموزشگاههای درسی و هنری و ورزشی که به طور موقت در کاربری مسکونی دایر می گردند:

با عنایت به مقررات و ضوابط طرح جامع و تفصیلی شهر قم، در مناطقی که در طرح تفصیلی دارای کاربری مسکونی است، فقط احداث واحدهای مسکونی با تراکم های تعیین شده مجاز می باشد، مگر در مواردی که با تشخیص شهرداری خدمات محله ای مورد نیاز روزمره محلات مسکونی را تأمین نماید، بنابراین در اجرای ضوابط فوق الذکر شهرداری قم به آن دسته از آموزشگاههای درسی و هنری و فرهنگی و فنی حرفه ای و ورزشی که برابر قانون بایستی به تغییر کاربری اقدام نمایند، برای مدت محدود اجازه استفاده از کاربری مسکونی را با رعایت ضوابط ذیل صادر می نماید.

تبصره1: استفاده کننده از ملک، تعهدنامه رسمی مبنی بر عدم ایجاد مزاحمت برای ساکنین محل سپرده و چنانچه مغایر آن رفتار نمود، مکلف به تعطیل محل فعالیت خواهدبود.

تبصره4: استفاده آموزشی از کاربری مسکونی، صرفاً برای یک بار در ملک مجاز بوده و حداکثر تا سه سال امکان بهره برداری می باشد، در مورد مدارس غیرانتفاعی، تا پنج سال امکان بهره برداری می باشد.

تبصره6: بهره برداران از  این ماده واحده مکلفند به ازای هر مترمربع فضای آموزشی برای مدت یکسال در معابر کمتر از 20 متر میزان 1 برابر قیمت منطقه ای و در معابر 20 متر به بالا (21 متر) 40% قیمت منطقه ای بهای خدمات پرداخت نمایند.

ب ـ متن استفساریه شماره 11035 ـ 1394/7/14 رئیس شورای اسلامی شهر قم:

«جناب آقای دکتر سقائیان نژاد، شهردار محترم کلانشهر قم

سلام علیکم

با احترام بازگشت به نامه شماره 142151 ـ 1394/6/23 موضوع استفساریه در خصوص ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات و تباصر الحاقی، برای آن دسته از آموزشگاههای درسی، هنری، فرهنگی و فنی و حرفه ای و ورزشی که برابر قانون بایستی تغییر کاربری دهند، با توجه به بررسی به عمل آمده  در کمیسیون خدمات شهری و امور زائرین و تصمیم متخذه در یکصد و چهل و هشتمین جلسه رسمی و علنی مورخ 1394/7/12 شورا، برای موارد مطروحه به شرح ذیل پاسخ اتخاذ گردید:

1ـ در خصوص بند الف: منظور از ایجاد مزاحمت در ماده مذکور ایجاد آلودگی صوتی، ترافیکی و ... که منجر به نارضایتی اهالی شود.

2ـ در خصوص بند ب: مرجع تشخیص مزاحمت در ماده موصوف، کمیسیون بند20 ماده 55 شهرداری ها می باشد.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 4902/د ـ 1395/5/14 توضیح داده است که:

«مدیر دفتر محترم هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

با احترام عطف به نامه مربوط به کلاسه پرونده 217/95 ـ 1395/3/29 موضوع دادخواسـت خانم فریبا قانونی به طرفیت شورای اسـلامی شهر قم مراتب ذیل را به استحضار می رساند:

1ـ همان گونه که قضات دیوان عدالت اداری مستحضرند فلسفه وجودی تهیه نقشه جامع و طرح تفصیلی در شهرها آن است که متناسب با سرانه جمعیتی و نیازمندیهای موجود نوع کاربری های مختلف در سطح شهر توسط مراجع ذیصلاح تعیین گردد و قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری نیز مرجع ذی صلاح را تعیین کرده است و طبعاً آیین نامه هیأت وزیران تحت عنوان آیین نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف نمی تواند مغایر قانون باشد. پذیرش مطلق و بی قید مفاد ماده 4  آیین نامه موصوف در مغایرت کامل با قوانین مربوط به ضوابط شهرسازی است و در عمل مصوبات مرجع ذی صلاح در تعیین کاربری های مختلف در سطح شهر را خنثی و بی اثر می سازد مضافاً به  اینکه قانون اصلاح قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی نیز که مستند تصویب  آیین نامه موصوف می باشد چنین اختیاری به هیأت وزیران اعطا ننموده که علی الاطلاق اجازه تأسیس مدارس را در کاربری های غیرآموزشی صادر نماید. 2ـ همان گونه که شاکی به عنوان یک شهروند از حقوق شهروندی جهت اشتغال و دایر کردن آموزشگاه برخوردار است، سایر شهروندان نیز از حقوق شهروندی جهت سکونت و آرامش در منازل خود باید برخوردار باشند، به پیوست تصویر فقط یک نمونه از شکواییه های متعدد ساکنین پیرامون مدرسه شاکی جهت مزید استحضار قضات دیوان عدالت اداری تقدیم می گردد تا ملاحظه فرمایند انتفاع شاکی با تأسیس مدرسه غیرانتفاعی ملازمه با سلب آسایش روحی و روانی عده کثیری از ساکنین محل دارد که مراتب اعتراض خود را اعلام داشته اند. به هر تقدیر اگر بنابر این باشد که هر شهروندی صرفاً با مجوز آموزش و پرورش بتواند در ساختمانهایی که به عنوان مسکونی در بافت مسکونی دایر شده فضای آموزشی تأسیس نماید و ملزم به رعایت سایر الزامات قانونی خصوصاً رعایت کاربری های مصوب نباشد، در واقع حقوق عده کثیری از شهروندان که از حق آرامش و آسایش در منزل خویش به عنوان بدیهی ترین حق شهروندی است، تضییع می گردد.

بنا به مراتب مذکور شورای اسلامی شهر قم جهت  ایجاد تعادل بین حقوق شهروندان، اجازه استفاده از کاربری مسکونی را جهت فضای آموزشی مقید به زمان نموده، تا پس از فعالیت در یک بازه زمانی، فرصت تهیه فضای مناسب برای بهره وران فراهم گردد. بدیهی است  این مصوبه مبتنی بر یک مبنای عقلایی است که حقوق شهروندان را با یکدیگر جمع می نماید و در عین حال فرصتی را فراهم می سازد تا بهره برداران مدارس بتوانند فضای متناسب با کاربری مورد نیاز تهیه نمایند. علیهذا با عنایت به مراتب مذکور رد شکایت شاکی مورد استدعاست.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/9/14 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

طبق ماده 3 قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب سال 1387 و آیین نامه استقرار مدارس غیردولتی در مناطق و محلات مختلف، نحوه و چگونگی صدور مجوز و استقرار مدارس غیرانتفاعی در کاربری های مختلف معین و مشخص شده است. از طرفی طبق مواد 2 و 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351، تعیین کاربری و تغییرات از جمله وظایف و مسئولیتهای شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در طرح جامع و در مقیاس منطقه و طرحهای تفصیلی از وظایف و اختیارات کمیسیون ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری تعیین شده است و به موجب بند 34 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی، شوراهای اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن می توانند پیشنهاداتی برای مراجع مذکور ارائه کنند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای کاربری نیستند. با توجه به رأی وحدت رویه شماره 962 ـ 1393/5/27 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که در مقام تعارض آراء، مزاحمتهای ناشی از استقرار مدارس در کاربری های مسکونی، موضوعاً از مصادیق و موارد بند 20 ماده 55 قانون شهرداری خارج تلقی شده و طبق رأی شماره 85 ـ 1396/2/12 هیأت عمومی وضع بهای خدمات برای مراکز آموزشی مغایر قوانین و خارج از حدود اختیار قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 37 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1394 شهرداری قم مصوب شورای اسلامی شهر قم مبنی بر الزام آموزشگاههای درسی (مدارس غیرانتفاعی) به  تغییر کاربری و استفساریه شهرداری و مصوبه شورای اسلامی در جواب آن، مبنی بر قابل طرح بودن موضوع مزاحمت در کمیسیون بند 20 ماده 55 قانون شهرداری مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی