رای شماره 826 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال نامه های 103436-1393 06 02 و 116480-1395 06 24 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی

رأی شماره 826 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال نامه های شماره 103436 ـ 1393/06/02 و 116480 ـ 1395/06/24 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی

شماره هـ/417/96                                                                        1396/9/26

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 826 مورخ 1396/8/30 با موضوع:

«ابطال نامه های شماره 103436 ـ 1393/6/2 و 116480 ـ 1395/6/24 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/8/30      شماره دادنامه: 826      کلاسه پرونده: 417/96 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: شرکت تولیدی تهران پتو با وکالت آقای رضا مهدوی راد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه های شماره103436ـ1393/6/2 و 116480 ـ 1395/6/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

گردش کار: آقای رضا مهدوی راد به وکالت از شرکت تولیدی تهران پتو به موجب دادخواستی ابطال نامه های شماره 103436 ـ 1393/6/2 و 116480 ـ 1395/6/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«با سلام احتراماً همانگونه که استحضار دارند یکی از ظرفیتهای قانونی موجود در روابط کارگر و کارفرما، قانون بازنشستگی پیش از موعد مقرر در مشاغل سخت و زیان آور می باشد. هدف قانونگذار از تصویب این قانون ایمن سازی و استاندارد سازی مشاغل کارگران و رفع صفت سخت و یا پیش از موعد بازنشسته نمودن آنها می باشد. از سال 1390 و با ادغام سه وزارتخانه، سازمان تأمین اجتماعی با وزارت کار و امور اجتماعی سابق ادغام و با نام وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادامه فعالیت داد، بخشنامه های صادره از سوی وزارت مذکور به جای آن که در جهت تامین منافع کارگر و کارفرما و حمایت از تولید صادر گردد، متاسفانه با رویکرد تامین منافع سازمان تأمین اجتماعی، آن هم به صورت غیر قانونی و خلاف مقررات و قوانین صادر گردیده است، از جمله این بخشنامه ها، اظهار نظرهای مدیرکل روابط کار و جبران خدمت این وزارتخانه طی نامه های شماره 103436 ـ 1393/6/2 و 116480 ـ 1395/6/24 می باشند.  

توضیح اینکه به موجب قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380/7/14 و ماده 14 آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1385/12/26 هیأت وزیران، بیمه شدگانی که دارای سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان آور به تاریخ قبل از تصویب این قانون باشند می توانند با استفاده از مزایای این قانون درخواست بازنشستگی نمایند. در این صورت با احراز شرایط مندرج در تبصره 2 و همچنین 4% میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون را یکجا به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت نمایند.

مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در دو اظهارنظر فوق الذکر که دومی تاکید بر اظهار نظر اولی می باشد بر خلاف قوانین و مقررات مبادرت به قانونگذاری کرده است با این توضیح که مراجع حل اختلاف قانون کار را در مواردی که کارفرما از اجرای تکلیف قانونی خود نسبت به سازمان تأمین اجتماعی سرباز زند و کارگر ناگزیر شخصاً نسبت به واریز آن به تأمین اجتماعی اقدام نماید را با توجه به اطلاق ماده 148 قانون کار صالح به رسیدگی دانسته و اظهار نموده مراجع حل اختلاف قانون کار در این خصوص کار فرما را مکلف به استرداد این مبالغ به کارگر نمایند.

این اظهارنظر نوعی قانونگذاری و برخلاف قوانین و مقررات موضوعه دیگر و خارج از صلاحیت مدیرکل مذکور می باشد و صرفاً منافع سازمان تأمین اجتماعی که وابسته به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است آن هم بر خلاف قانون، تامین کرده است، به طوری که این اظهار نظر با ماده 4 قانون مصوب مجلس، یک آیین نامه مصوب هیأت وزیران و 2 رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، به شرح زیر مغایرت دارد:

1ـ به موجب ماده 148 قانون کار، کارفرمایان مکلفند براساس قانون تأمین اجتماعی نسبت به بیمه نمودن کارگران واحد خود اقدام نمایند. بدیهی است بیمه شدگانی که درخواست بازنشستگی پیش از موعد می نمایند ماده 148 قانون کار در مورد آنها رعایت شده است و گرنه در صورت عدم پرداخت حق بیمه، اساساً تقاضای بازنشستگی پیش از موعد منتفی است، مضافاً اینکه مبالغ موضوع قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تأمین اجتماعی و ماده 14 آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور، معادل 4% میزان مستمری برقراری بیمه شده نسبت به سنوات اشتغال او در مشاغل سخت و زیان آور می باشد و ارتباطی به حق بیمه موضوع ماده 148 قانون کار ندارد، به عبارت دیگر ماده 148 قانون کار مجوزی برای ایجاد صلاحیت برای رسیدگی به این امر نمی باشد یعنی ماده 148 قانون کار ناظر به تکلیف کارفرما به پرداخت حق بیمه کارگر به ماخذ 30% می باشد نه تکلیف کارفرما به پرداخت 4% میزان مستمری.

2ـ به فرض که موضوع اختلاف را با توجه به نظر مدیرکل روابط کار و جبران خدمت، ناشی از ماده 148 قانون کار بدانیم، ماده 36 قانون تأمین اجتماعی تصریح دارد امتناع یا تاخیر کارفرما در ارسال لیست و پرداخت حق بیمه رافع مسئولیت سازمان تأمین اجتماعی در انجام وظایف و تعهدات قانونی مربوطه نمی باشد، لذا قاعده مندرج در نامه معترض عنه صادره توسط مدیرکل که بیان می دارد، در مواردی که کارفرما از اجرای تکلیف خود سرباز می زند و از پرداخت حق بیمه خودداری می نماید و کارگر ناگزیر، شخصاً نسبت به واریز حق بیمه اقدام می نماید، اصلاً مفهومی ندارد، به این دلیل که کارگر ناگزیر نیست، بلکه ماده 36 قانون تأمین اجتماعی راهکار مناسب را ارائه کرده است و امتناع یا تاخیر کارفرما را رافع مسئولیت تأمین اجتماعی نمی داند، بدیهی است در این صورت سازمان تأمین اجتماعی بـا ابزار قانونی که دارد و از طریق صدور اجـرائیه، امکان مراجعه به کارفرما را دارد، این تکلیف قانونی سازمان تأمین اجتماعی در برابر کارگر جائی برای ناگزیر بودن کارگر باقی نمی گذارد. چرا به جای آن که سعی بر اجرای ماده 36 قانون تأمین اجتماعی و مکلف نمودن سازمان تأمین اجتماعی به اجرای وظایف خود در قبال کارگران عزیز نماییم، کارگر را ناگزیز قلمداد نماییم.

3ـ ماده 267 قانون مدنی مقرر داشته: «ایفای دین از جانب غیر مدیون هم جایز است اگر چه از طرف مدیون اجازه نداشته باشد ولیکن کسی که دین دیگری را ادا می کند اگر با اذن باشد حق مراجعه به او دارد والا حق رجوع ندارد. در ما نحن فیه که کارگر بدون اذن کارفرما این بدهی و دین را پرداخت کرده است، با توجه به صراحت ماده 267 قانون مدنی حق مراجعه به مدیون ندارد، در نامه شماره 116480 ـ 1395/6/24 مدیرکل مذکور در توجیه نظر خود، چون این پرداخت از سوی کارگر را برای دفع ضرر می داند از ماده 267 قانون مدنی مستثنی نموده است. یکی دیگر از ایرادات به اظهار نظر مذکور اینست که از محدوده حقوق کار فراتر رفته و با وضع قانونی جدید به ماده 267 قانون مدنی نیز تبصره یا استثناء زده است، روشن است که قاعده لاضرر اینجا مصداقی ندارد چرا که به موجب ماده 36 قانون تأمین اجتماعی، تاخیر یا امتناع کارفرما رافع مسئولیت سازمان تأمین اجتماعی نیست.

4ـ به موجب قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی ماده 76 قانون تأمین اجتماعی و ماده 14 آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1385/12/26 هیأت وزیران، 4% میزان مستمری برقراری بیمه شده نسبت به سنوات اشتغال او در مشاغل سخت و زیان آور توسط سازمان تأمین اجتما عی محاسبه و مطالبه می گردد و کارفرما مکلف به پرداخت آن به طور یکجا به سازمان تأمین اجتماعی می باشد، اولاً: این مقررات اشاره به تکلیف کارفرما نسبت به سازمان تأمین اجتماعی دارد نه کارگر و ثانیاً: چون محاسبه مبالغ به موجب مواد فوق الذکر با سازمان تأمین اجتماعی می باشد، ممکن است کارفرمایان به این محاسبه معترض باشند کما اینکه تعداد زیادی از کارفرمایان به محاسبه سازمان تأمین اجتماعی معترض هستند، لذا مواد 42 الی 44 قانون تأمین اجتماعی در موارد اعتراض کارفرما به محاسبه سازمان تأمین اجتماعی، هیأتهای بدوی و تجدید نظر تشخیص مطالبات سازمان تأمین اجتماعی را با ترکیبی از نمایندگان قوه قضائیه، کارگران، کارفرمایان و وزارت مذکور صالح به رسیدگی دانسته است و بدیهی است که با اجرای این قاعده در مراجع حل اختلاف قانون کار، حق کارفرمایان مبنی بر اعتراض به نحوه محاسبه فوق تضییع می گردد و از این حیث نیز نامه معترض عنه برخلاف مقررات مواد 42 الی 44 قانون تأمین اجتماعی نیز هست.

5 ـ رأی وحدت رویه شماره ه/334/86 ـ 1386/11/20 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در مقام تعارض آرا صادره از شعبه 21 و 17 دیوان عدالت اداری، دادنامه شعبه 21 دیوان را که موید مسئولیت سازمان تأمین اجتماعی در مواردی که کارفرما از پرداخت حق بیمه به سازمان تأمین اجتماعی استنکاف می نماید و بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور می باشد، موافق قانون تشخیص داده شده است. نامه معترض عنه با این رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز تعارض دارد.

6 ـ رأی وحدت رویه شماره ه/79 و 29 ـ 1380/11/7 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، بخشنامه شماره 589 و 589/1 فنی سازمان تأمین اجتماعی را به دلیل تکلیف سازمان تأمین اجتماعی و اینکه امتناع یا تاخیر کارفرما در ارسال لیست و پرداخت حق بیمه رافع مسئولیت سازمان مذکور در انجام وظایف و تعهدات قانونی مربوط نمی باشد، مغایر قانون تشخیص داده و ابطال کرده است.

  لذا با توجه به توضیحات، ادله و مستندات ارائه شده و مغایرت اظهارنظرهای مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی طی نامه شماره 103436 ـ 1393/6/2 و 116480 ـ 1395/6/24 که مغایرت دارد با ماده 148 قانون کار، مواد 36 و 42 الی 44 قانون تأمین اجتماعی ماده  267 قانون مدنی، قانون بازنشستگی پیش از موعـد در مشاغل سخت و زیان آور مـوضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره 2 الحاقی مـاده 76 قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380/7/14 و ماده 14 آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1385/12/26 هیأت وزیران و با آرای وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره های ه/334/86 ـ 1386/11/30 و ه/79 و 29 ـ 1380/11/7 با شرح و توضیحی که ارائه شده از محضر ریاست دیوان عدالت اداری تقاضای ارجاع موضوع به هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال نامه های شماره 103436 ـ 1393/6/2 و 116480 ـ 1395/6/24 مدیر کل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را به موجب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری خواستارم.

متن نامه های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) نامه شماره 103436 ـ 1393/6/2 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی:

«جناب آقای غنیاز

مدیرکل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان سمنان

با سلام و احترام

بازگشت به نامه شماره 25/12/7695 ـ 1393/3/25 در خصوص استعلام مطروحه به اطلاع می رسانم:

با توجه به قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380/7/14 و همچنین ماده (14) آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1385/12/26 هیأت وزیران، بیمه شدگانی که دارای سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان آور به تاریخ قبل از تاریخ تصویب این قانون باشند، می توانند با استفاده از مزایای این قانون درخواست بازنشستگی نمایند. در این صورت با احراز شرایط توسط بیمه شده کارفرمایان مربوطه مکلفند حق بیمه مربوطه و میزان مستمری برقراری را با احراز شرایط مندرج در تبصره2 همچنین چهار درصد (4%) میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون را یکجا به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت نمایند، لذا در مواردی که کارفرما از اجرای تکلیف خود سرباز زند و از پرداخت حق بیمه مربوط خودداری نماید و کارگر، خود، شخصاً نسبت به واریز مبالغ مربوط به سازمان تأمین اجتماعی اقدام نماید کارفرما مکلف به استرداد این مبلغ به کارگر می باشد. شایان ذکر است رسیدگی به این موضوع با توجه به اطلاق ماده (148) قانون کار در صلاحیت مراجع حل اختلاف کار می باشد.

ب) نامه شماره 116480 ـ 1395/6/24 مدیرکل روابط کار و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی:

«مدیران کل محترم تعاون، کار و رفاه اجتماعی استانها

با سلام و احترام

همان گونه که مستحضرید با توجه به قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور موضوع ماده واحده قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380/7/14 و همچنین ماده (14) آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1385/12/26 هیأت وزیران، بیمه شدگانی که دارای سابقه پرداخت حق بیمه در کارهای سخت و زیان آور به تاریخ قبل از تاریخ تصویب این قانون باشند، می توانند با استفاده از مزایای این قانون درخواست بازنشستگی نمایند. در این صورت با احراز شرایط توسط بیمه شده، کارفرمایان مربوطه مکلفند حق بیمه مربوطه و میزان مستمری برقراری را با احراز شرایط مندرج در تبصره (2) و همچنین چهار درصد میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل از تصویب این قانون را یکجا به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت نمایند.

در پاره ای موارد مشاهده می شود کارفرما از اجرای تکلیف خود سرباز می زند و از پرداخت حق بیمه کارگر خودداری می نماید و کارگر ناگزیر، شخصاً نسبت به واریز مبالغ مربوط به سازمان تأمین اجتماعی اقدام می نماید. در خصوص امکان مراجعه کارگر به کارفرما برای استرداد مبالغ پرداختی و نیز مرجع صالح برای رسیدگی ابهاماتی مطرح بود که این اداره کل برای رفع ابهامات مذکور  و ایجاد  وحدت رویه طی چندین نامه از جمله شماره 103436 ـ 1393/6/2 اعلام نمود که در این موارد کارگر حق استرداد مبالغ پرداختی را از کارفرما دارد و مرجع رسیدگی به این اختلاف نیز، مراجع حل اختلاف کار هستند.

در حال حاضر بعضاً دیده می شود برخی کارفرمایان در صدد آنند تا با توسل به دلایل مختلف علاوه بر عدم انجام تکلیف خود مبنی بر پرداخت به موقع حق بیمه کارگر به سازمان تأمین اجتماعی از استرداد مبلغ به کارگر نیز خودداری نمایند. از جمله مهمترین دلایل آنان نیز استناد به ماده (267) قانون مدنی است که مقرر می دارد «ایفای دین از جانب غیر مدیون هم جایز است اگر چه از طرف مدیون اجازه نداشته باشد ولیکن کسی که دین دیگری را ادا می کند اگر با اذن باشد حق مراجعه به او دارد والا حق رجوع ندارد. لذا برای برطرف شدن هرگونه  تردید و ابهام در خصوص موضوع ضمن ارسال نمونه ای از این قبیل استدلالات (نامه شماره 9557/230/120 ـ 1395/4/20 شرکت سابیر که به شماره 67263 ثبت شده است) موارد ذیل را به آگاهی می رسانم:

صرفنظر از آن که تعبیر تعهد قانونی کارفرما مبنی بر بیمه نمودن کارگران خود مطابق مقررات مربوط، نزد سازمان تأمین اجتماعی یا سایر صندوقهای بیمه ای ذیربط، به دین کارفرما به سازمان تأمین اجتماعی و استناد به ماده (267) قانون مدنی چندان صحیح به نظر نمی رسد و محل تردیدهایی است با این وجود حتی در صورت پذیرش موضوع، به استناد قاعده لاضرر که از مهمترین قواعد فقهی ـ حقوقی کشور ما محسوب می شود کارگر حق استرداد مبالغی را خواهد داشت که برای استفاده از مزایای قانون بازنشستگی پیش از موعد به سازمان تأمین اجتماعی پرداخته است و قسمت اخیر ماده(267) قانون مدنی که رجوع به این را مشروط به اذن او می داند، در غیر مواردی است که پرداخت دین دیگری به منظور دفع ضرر از پرداخت کننده است. در توضیح مطلب فوق توجه به این نکات ضروری است:

1ـ قانون بازنشستگی پیش از موعد به منظور حمایت از کارگرانی وضع شده است که در مشاغل و یا محیطهای غیر استاندارد مشغول فعالیت هستند و به این دلیل دچار مشکلات احتمالی متعددی از جمله بیماریهای خاص می شوند.

2ـ استاندارد نمودن مشاغل و یا محیط کار (کارگاه) جزو وظایف اصلی کارفرما است و لذا پرداخت هزینه های مربوط به آن و نیز هزینه های حاصل از عدم انجام اقدامات لازم برای استانداردسازی محیط کار بر عهده خود اوست.

3ـ تحمیل هزینه بازنشستگی پیش از موعد کارگرانی که در نتیجه غیر استاندارد بودن مشاغل یا محیط کار باید زودتر از موعد قانونی بازنشسته شوند به خود کارگر و یا صندوق تأمین اجتماعی و عدم دریافت این هزینه ها از کارفرما، چیزی جز تحمیل ناروای هزینه های کارفرمایان به کارگر و یا بیت المال و جامعه نیست.

4ـ جمع مقدمات فوق منجر به تصویب ماده واحده قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1380/7/14 و همچنین ماده (14) آیین نامه مشاغل سخت و زیان آور مصوب 1385/12/26 هیأت وزیران گردید تا کارگران در معرض آسیبهای ناشی از غیر استاندارد بودن مشاغل یا محیط کار با بازنشستگی زودتر از موعد از آسیبهای احتمالی بیشتر در امان بمانند.

5 ـ تاخیر کارفرمایان در پرداخت چهار درصد میزان مستمری برقراری نسبت به سنوات قبل موجبات تاخیر فرآیند بازنشستگی کارگران در معرض آسیب را فراهم می آورد.

6 ـ به تعویق افتادن بازنشستگی کارگران در معرض آسیب موجب ورود ضرر به کارگران می شود.

7ـ کارگر برای دفع ضرر از خود می تواند با پرداخت چهار درصد مورد اشاره مقدمات بازنشستگی پیش از موعد خود را فراهم کند.

8 ـ مبالغی که کارگر برای دفع ضرر از خود به منظور استفاده از مزایای قانون بازنشستگی پیش از موعد به سازمان تأمین اجتماعی می پردازد به استناد قاعده لاضرر قابل استرداد از کارگر است. شایان ذکر است به استناد اصل (40) قانون اساسی هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد. در نتیجه کارفرما نیز نمی تواند به بهانه اعمال حق خویش در نحوه پرداخت چهار درصد حق بیمه مذکور موجبات ضرر کارگر و به طور غیر مستقیم جامعه را فراهم آورد و در این صورت باید خسارات وارده را فراهم آورد که کمترین حد جبران خسارت استرداد مبالغ پرداختی به کارگر است.

9ـ مجدداً تاکید می شود قسمت اخیر ماده (267) قانون مدنی که رجوع به داین را مشروط به اذن او می داند، در غیر موردی است که این پرداخت برای رفع ضرر از پرداخت کننده است و از جمله مهمترین استثنائات وارده بر ماده (267) مزبور جایی است که پرداخت دین برای دفع ضرر از پرداخت کننده صورت می گیرد.

در پایان ضمن تاکید موکد بر الزام کارفرما به استرداد مبالغ پرداختی از سوی کارگر به سـازمان تأمین اجتماعی و صلاحیت مراجع حل اختلاف کار برای رسیدگی به موضوع خواهشمندم دستور فرمایید موضوع را به نحو مقتضی به اطلاع کارشناسان ذی ربط برسانند.

مدیرکل حقوقی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 222054 ـ 1395/11/19، تصویر لایحه جوابیه شماره 216890 ـ 1395/11/12 اداره کل روابط و جبران خدمت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

«جناب آقای ولی پور

مدیرکل محترم دفتر حقوقی

با سلام و احترام

با توجه به ابلاغیه مورخ 1395/10/11 شعبه 19 دیوان عدالت اداری در خصوص پرونده شماره 9509980901902010 مربوط به شکایت شرکت تولیدی تهران پتو به طرفیت این اداره کل به خواسته ابطال نامه های شماره 103436 ـ 1393/6/2 و شماره 116480 ـ 1395/6/24 لایحه، دفاعیه این اداره کل به شرح ذیل ارسال می گردد. خواهشمندم دستور فرمایید موارد ذیل عیناً به مرجع مذکور منعکس گردد:

خواهان به خواسته ابطال نامه های شماره 103436 ـ 1393/6/2 و شماره 116480 ـ 1395/6/24 به دلیل مغایرت با ماده (148) قانون کار، مواد (36، 43 و 44) قانون اجتماعی و ماده (268) قانون مدنی و قانون بازنشستگی پیش از موعد در مشاغل سخت و زیان آور و برخی آرای وحدت رویه اقامه دعوی کرده است که پاسخ به شرح ذیل است: قبل از ورود به پاسخ اصلی موارد ذیل را یادآور می گردم:

اول ـ نامه شماره 103436 ـ 1393/6/2 در پاسخ به استعلام اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی استان سمنان به شماره 25/12/7695 ـ 1393/3/25 و نامه شماره 116480 ـ 1395/6/24 نیز با توجه به نامه برخی کارفرمایان معترض از جمله نامه شماره 9557/230/120 ـ 1395/4/20 شرکت سابیر و به منظور رفع ابهامات موجود تهیه و صادر شده است.

دوم ـ قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون اصلاح مواد (72) و (77) و تبصره ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده (76) مصوب 1371 با هدف وادار نمودن کارفرمایان به ایمن سازی کارگاه خود مطابق حد مجاز و استانداردهای مشخص شده در قانون کار و آیین نامه های مربوطه و سایر قوانین موضوعه، چهار درصد به نرخ حق بیمه کارگران شاغل در این کارگاهها (کارگران شاغل در مشاغل سخت و زیان آور) مقرر در قانون تأمین اجتماعی افزوده تا کارگران شاغل در این کارگاهها و مشاغل که به  دلیل سهل انگاری و بی مبالاتی کارفرما در استانداردسازی محیط کارگاه، دچار فرسایش جسمی و روحی شده اند بتوانند زودتر از موعد بازنشسته شوند، لیکن متاسفانه در پاره ای موارد برخی از کارفرمایان از پرداخت 4 درصد فوق الاشاره سرباز می زنند و کارگر مجبور می شود برای استفاده از مزایای مندرج در این قانون و بازنشستگی پیش از موعد، خود شخصاً 4 درصد حق بیمه مازاد را به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت نماید. اینک این پرسش مطرح می شود که:

اولاً: آیا کارگر حق استرداد مبلغ پرداختی به سازمان تأمین اجتماعی را از کارفرما دارد؟

ثانیاً: مرجع رسیدگی به این اختلاف کجاست؟

این اداره کل با توجه به دلایل مشروحه ذیل ضمن ارائه پاسخ مثبت به سوال اول، مرجع رسیدگی به این اختلاف را مراجع حل اختلاف کار دانسته است.

الف ـ در خصوص صلاحیت مراجع حل اختلاف در رسیدگی:

1ـ به موجب ماده (157) قانون کار«هرگونه اختلاف فردی بین کارفرما وکارگر یا کارآموز که ناشی از اجرای این قانون و سایر مقررات کار باشد از طریق هیأتهای تشخیص و حل اختلاف حل و فصل خواهد شد.

2ـ به موجب ماده (148) قانون کار «کارفرمایان کارگاههای مشمول این قانون مکلفند براساس قانون تأمین اجتماعی نسبت به بیمه نمودن کارگران واحد خود اقدام نمایند.

3ـ به  موجب تبصره (1) ماده (28) قانون تأمین اجتماعی «حق بیمه سهم کارفرما 20 درصد مزد یا حقوق بیمه شده خواهد بود و با احتساب سهم بیمه شده و کمک دولت حق بیمه به 30 درصد مزد یا حقوق افزایش می یابد.

4ـ به موجب بند (4) قسمت (ب) قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون اصلاح مواد (72) و (77) و تبصره ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده (76) مصوب 1371 «از تاریخ تصویب این قانون، جهت مشمولان این تبصره (شاغلین کارهای سخت و زیان آور مشمول این قانون)، 4 درصد به نرخ حق بیمه مقرر در قانون تأمین اجتماعی افزوده خواهد شد که آن هم در صورت تقاضای مشمولان قانون، به طور یک جا یا به طور اقساطی توسط کارفرمایان پرداخت خواهد شد.

5 ـ با توجه به موارد فوق، حق بیمه سهم کارفرما در مورد شاغلین مشاغل سخت و زیان آور موضوع قانون فوق الاشاره که در واقع جزیی از قانون تأمین اجتماعی محسوب می شود 24 درصد مزد یا حقوق بیمه شده است که 20 درصد آن باید به مرور زمان و 4 درصد مابقی در هنگام بازنشستگی به سازمان تأمین اجتماعی واریز شود.

6 ـ با توجه به اینکه رسیدگی به اختلافات بین کارگر و کارفرما در خصوص عدم پرداخت حق بیمه بر عهده مراجع حل اختلاف است رسیدگی به اختلافات در خصوص عدم پرداخت 4 درصد افزایش حق بیمه شاغلین مشاغل سخت و زیان آور نیز بر عهده این مراجع است، امری که مقدمات فوق ناگزیر ما را به آن سوق می دهد.

شایان ذکر است همان گونه که در صورت سرباز زدن کارفرما از پرداخت حق بیمه کارگران موضوع قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) کارگران حق طرح دعوا در مراجع حل اختلاف با خواسته اجرای ماده (148) قانون کار و قانون فوق الاشاره را دارند، در صورتی که کارگر به دلیل عدم پرداخت حق بیمه توسط کارفرما و به منظور جلوگیری از ورود ضرر به خود، شخصاً نسبت به پرداخت حق بیمه به سازمان تأمین اجتماعی اقدام کرده باشد، این امر (پرداخت حق بیمه توسط کارگر) تغییری در ماهیت اختلاف و در نتیجه مرجع رسیدگی به اختلاف نخواهد  داد و همچنان کارگر به استناد ماده (148) قانون کار حق مطالبه مبالغ پرداختی را خواهد داشت.

7ـ شایان ذکر است سوق دادن کارگران بازنشسته به طرح دعوا و مطالبه حق مشروع خود در دادگاههای عمومی نتیجه ای در بر ندارد جز اتلاف وقت و نیروی کارگر، دادگاهها (که عهده دار وظایف متعدد و پیچیده هستند) و مردمی که چشم انتظار رسیدگی به پرونده های خود در دادگاههای عمومی هستند. امری که در نهایت جز متضرر شدن کل جامعه و عدم تحقق هدف اصلی مقنن از تدوین قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) (ایمن سازی عوامل شرایط محیط کار مطابق حد مجاز و استانداردهای مشخص شده در قانون و در نهایت حذف مشاغل سخت و زیان آور) نتیجه دیگری در بر ندارد، زیرا کارفرمایان را به صورت غیر مستقیم به عدم ایمن سازی کارگاه و نیز عدم پرداخت حق بیمه کارگر سوق می دهد، چه بسا طولانی بودن روند رسیدگی به پرونده ها در دادگاههای عمومی کارگر را از مطالبه حق خود بازدارد و یا گذشت زمان و کاهش احتمالی ارزش پول تخفیفات قابل توجهی را برای وی به بار آورد.

ب ـ در خصوص حق استرداد چهار درصد از کارفرمای متخلف:

منطوق قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون اصلاح مواد (72) و (77) و تبصره ماده (76) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده (76) مصوب1371 به صراحت کارفرمایان را مکلف به پرداخت4 درصد حق بیمه کارگر به سازمان تأمین اجتماعی می نماید و با وجود این نص صریح تردیدی در تکلیف کارفرما به پرداخت این مبلغ به سازمان تأمین اجتماعی و به کارگر در مواردی که کارگر خود این مبلغ را پرداخت کرده است ندارد. شاکی به دنبال بهانه ای برای سرباز زدن از انجام وظیفه قانونی خود ایراداتی را به شرح ذیل مطرح می نماید:

ایراد اول: کارگر بدون اذن کارفرما این مبلغ را به سازمان تأمین اجتماعی پرداخت کرده است لذا با استناد به ماده (267) قانون مدنی حق مراجعه به کارفرما را ندارد. در پاسخ به این ادعا موارد ذیل قابل طرح است:

اول آن که تعبیر تعهد قانونی کارفرما مبنی بر بیمه نمودن کارگران خود مطابق مقررات مربوط، نزد سازمان تأمین اجتماعی یا سایر صندوقهای بیمه ای ذیربط، به دین کارفرما به سازمان تأمین اجتماعی و استناد به ماده (267) قانون مدنی صحیح به نظر نمی رسد و محل تردیدهایی است (پرداخت 4 درصد حق بیمه کارگر به سازمان تأمین اجتماعی تعهدی است که کارفرما به موجب قانون در مقابل شخص کارگر بر عهده دارد و تعبیر آن به دین کارفرما به سازمان تأمین اجتماعی صحیح به نظر نمی رسد)، با این وجود حتی در صورت پذیرش موضوع، به استناد قاعده لاضرر که از مهمترین قاعد فقهی ـ حقوقی کشور ما محسوب می شود کارگر حق استرداد مبالغی را خواهد داشت که برای استفاده از مزایای قانون بازنشستگی پیش از موعد به سازمان تأمین اجتماعی پرداخته است و قسمت اخیر ماده (267) قانون مدنی که رجوع به داین را مشروط به اذن او می داند، در غیر مواردی است که پرداخت دین دیگری به منظور دفع ضرر از پرداخت کننده است. در توضیح مطلب فوق توجه به این نکات ضروری است:

1ـ قانون بازنشستگی پیش از موعد به منظور حمایت از کارگرانی وضع شده است که در مشاغل و یا محیطهای غیراستاندارد مشغول فعالیت هستند و به این دلیل دچار مشکلات احتمالی متعددی از جمله بیماریهای خاص می شوند.

2ـ استاندارد نمودن مشاغل و یا محیط کار (کارگاه) جزو وظایف اصلی کارفرما است و لذا پرداخت هزینه های مربوط به آن و نیز هزینه های حاصل از عدم انجام اقدامات لازم برای استانداردسازی محیط کار بر عهده خود اوست.

3ـ تحمیل هزینه بازنشستگی پیش از موعد کارگرانی که در نتیجه غیر استاندارد بودن مشاغل یا محیط کار باید زودتر از موعد قانونی بازنشسته شوند به خود کـارگر و یا صـندوق تأمین اجتـماعی و عدم دریافت صـرفنظر از اینکه سـازمان تأمین اجتـماعی به وظایف خود عمل کند یا خیر، کارفرما باید حق بیمه کارگر را به سازمان تأمین اجتماعی واریز نماید. شایان ذکر است سازمان تأمین اجتماعی یک نهاد عمومی متعلق به همه بیمه شـدگان می باشد. امتناع کارفـرما از پرداخت حق بیـمه و متوقع بودن از سـازمان تأمیـن اجتماعی در ارائه خدمات بدون ملزم نمودن کارفرما به انجام تعهدات خود، تضییع حقوق بیمـه شدگان این صندوق و به نـوعی دسـت بردن در اموال بیت المال محسوب می شود.

ثانیاً: عدم رعایت تکلیف قانونی کارفرما در پرداخت حق بیمه کارگر و یا حتی سازمان تأمین اجتماعی در اجرای ماده (36) قانون تأمین اجتماعی نباید موجبات ورود ضرر به کارگرانی را فراهم آورد که این قوانین در صدد حمایت از آنان هستند، مسلماً هر تفسیری که  نتیجه آن قراردادن تکلیف کارفرما بر عهده کارگر باشد هر چند در ظاهر منطقی و صحیح به نظر برسد، نادرست و غیر قابل اجرا است. در هر حال عدم پرداخت 4 درصد به سازمان تأمین اجتماعی در موعد مقرر بنا به دلایل فوق موجبات  ورود ضرر به کارگر را فراهم می نماید.

ایراد سوم: شاکی در دادخواست خود مدعی شده است که نامه های معترض عنه، موجبات تضییع حق کارفرمایان در اعتراض به نحوه محاسبه حق بیمه توسط سازمان تأمین اجتماعی موضوع مواد (42) و (43) قانون تأمین اجتماعی را فراهم آورده است.

در پاسخ باید گفت علت اصلی این امر ـ یعنی تضییع احتمالی حق کارفرما در اعتراض به نحوه محاسبه حق بیمه توسط سازمان تأمین اجتماعی ـ نامه های این اداره کل نیست بلکه اقدام خود کارفرماست، اوست که با عدم پرداخت حق بیمه کارگر، حق اعتراض را از خود سلب کرده است. کوتاهی وی در انجام وظیفه، کارگر را وادار می نماید تا در جهت رفع اضطرار، حق بیمه را به سازمان تأمین اجتماعی بپردازد و در واقع کارفرما با این عمل خود (کوتاهی و فرار از انجام تکلیف)، حق اعتراض خود را نسبت به مبلغ تعیین شده توسط سازمان تأمین اجتماعی از بین می برد (قاعده اقدام).

ایراد چهارم ـ شاکی با استناد به برخی از آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر اینکه عدم پرداخت حق بیمه کارگر توسط کارفرما رافع مسئولیتهای سازمان تأمین اجتماعی نیست حق کارگر در رجوع به کارفرما و مطالبه 4 درصد حق بیمه را منکر شده است.

پاسخ این ایراد همان است که در قسمتهای قبل مطرح شد و اجمالاً آن که در هر صورت کارفرما باید به تعهد قانونی خود در قبال کارگر در پرداخت حق بیمه او مطابق مقررات تأمین اجتماعی و از جمله قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) که در واقع قسمتی از قانون تأمین اجتماعی است عمل نماید.

متذکر می گردم متاسفانه نا امن بودن برخی کارگاهها و فرار برخی کارفرمایان از انجام وظایف قانونی خود در استاندارد نمودن محیط کارگاه باعث شده تا بسیاری از مشاغل در زمره مشاغل سخت و زیان آور قرار گیرند، یعنی مشاغلی که موجب فرسایش جسمی و روحی کارگر می شود و نتیجه آن بروز انواع بیماریهای شغلی و عوارض ناشی از آن است. (تعریف مندرج در بخش الف قانون اصلاح تبصره (2) الحاقی ماده (76) قانون اصلاح مواد (72) و (77) و تبصره ماده (76) قانون تامین  اجتماعی مصوب 1354 و الحاق دو تبصره به ماده (76) مصوب 1371 موید این امر است.) این بیماریها به صورت مستقیم به کارگر و به طور غیر مستقیم به کل جامعه آسیب وارد می نماید، کارگران شاغل در چنین مشاغلی به بیماریهای ناشی از شغل و بعضاً مرگهای زودرس دچار می شوند، خانواده چنین کارگرانی دچار آسیبهای روحی و ضربه های مالی می شوند، هزینه های درمان این کارگران و بازنشستگی پیش از موعد آنان به سازمان تأمین اجتماعی و با واسطه به تمامی بیمه شدگان این صندوق آسیب وارد می نماید و این چرخه معیوب ادامه یافته کل جامعه را متضرر می کند. متاسفانه چنین کارفرمایان متخلفی به جای ابراز شرمساری از بی مبالاتی خود که چنین هزینه های سنگینی را به جامعه وارد می نماید با گردنی افراشته ادعای حق می نمایند و معتقدند الزام نمودن آنها به انجام تکلیف قانونی و پرداخت حق و حقوق کارگر عـملی ظالمانه است. بدیهـی است استنـباط و فهم و اجرای قوانیـن و مقررات بایـد به گونه ای باشد که مانع چنین قانون گریزی آشکاری گردد. در پایان ضمن درخواست رد شکایت خواهان خواهشمندم نماینده این اداره کل برای ادای توضیحات در محضر قضات دیوان عدالت اداری حاضر شود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/8/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

نظر به اینکه در شرح وظایف اداره کل روابط کار و جبران خدمت مشتمل بر 29 بند که حسب اعلام مدیرکل روابط کار و جبران خدمت به تایید معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور نیز رسیده است، اختیاری در خصوص صدور بخشنامه های مورد شکایت ملاحظه نمی شود. بنابراین بخشنامه های یاد شده به لحاظ خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب با استناد به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی