رای شماره 639 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بند 5 دستورالعمل و بندهای ذیل آن در خصوص کسر درآمد مربوط به پروانه

رأی شماره 639 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 5 دستورالعمل و بندهای ذیل آن در خصوص کسر درآمد مربوط به پروانه بهره برداری وزارت نیرو به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب

شماره هـ/568/95                                                                         1396/7/29

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 639 مورخ 1396/7/11 با موضوع:

«ابطال بند 5 دستورالعمل و بندهای ذیل آن در خصوص کسر درآمد مربوط به پروانه بهره برداری وزارت نیرو به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات مرجع تصویب. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/7/11        شماره دادنامه: 639       کلاسه پرونده: 568/95
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت تولید نیروی جنوب غرب صبا (سهامی عام)

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 5 دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره برداری وزارت نیرو

گردش کار: شرکت تولید نیروی جنوب غرب صبا به موجب دادخواستی ابطال ماده 5 دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره برداری وزارت نیرو را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراماً به استحضار می رساند شرکت تولید نیروی جنوب غرب صبا مالک دو نیروگاه خرمشهر و زرگان اهواز می باشد که نیروگاه زرگان را از دولت (شرکت توانیر) خریداری نموده است و در حال حاضر برق تولیدی خود را به وزارت نیرو می فروشد هیأت تنظیم بازار برق ایران دستورالعملی را در یکصد و هشتاد و هشتمین جلسه خود به تصویب رسانیده و در ماه 5ـ3 آن جریمه های برای عدم  ارائه تأییدیه پروانه بهره برداری موضوع بند 9ـ3  دستورالعمل اجرایی پروانه بهره برداری منظور نموده است و بدون آن که دستورالعمل مذکور را به شرکتهای تولیدکننده برق ابلاغ نماید تا شرکتهای یاد شده تکلیف خود را از حیث دریافت تأییدیه و پروانه مذکور بدانند جریمه های سنگینی را تحت عنوان کسر در آمد مقرر داشته و از طریق شرکت توانیر با کسر کردن از مطالبات فروش برق به این شرکت تحمیل نموده است و شرکت توانیر در نامه های ضمیمه دادخواست رسما اعلام نموده که مبالغ 106254315810 ریال و 69820711862 ریال بابت نیروگاه خرمشهر و مبالغ 490/044/622/336 ریال و 29/236/716/425 ریال و 48/743/091/831 ریال بابت نیروگاه زرگان اهواز، به عنوان جریمه عدم اخذ تأییدیه پروانه بهره برداری از مطالبات این شرکت کسر و به حساب بدهکار منظور نموده است. با عنایت به توضیحات فوق مسلم است که مبالغ مندرج در نامه های شرکت توانیر تحت عنوان جریمه تلقی شده و جریمه واجد جنبه جزایی است که با استناد به اصول 37، 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 18، 13، 12 قانون مجازات اسلامی مصوب 1392/2/10 کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی تعیین انواع جرایم و مطلق تخلفات و میزان آنها از اختیارات قوه مقننه می باشد و قوه مجریه (وزارت نیرو و هیأت تنظیم بازار برق ایران) اختیار تدوین چنین دستورالعملی و منظور نمودن جریمه در آن را بدون مجوز قانونی ندارد. توضیحاً اعلام می دارد که بند 9ـ3 دستورالعمل مستمسکی برای کاهش مطالبات فروشندگان برق است که بدیهی است بر فرض که مرجع مذکور حق وضع جریمه داشته باشد می بایستی جریمه را به خزانه واریز کند نه اینکه از مطالبات فروشندگان برق کسر نماید از طرفی هر گاه به ماده  5 قانون سازمان برق ایران استناد شود پاسخ موضوع در ماده مذکور آمده است یعنی ضمانت اجرای نداشتن پروانه، جلوگیری از فعالیت تولیدکننده برق است نه وضع جریمه.

لذا نظر به اینکه هیأت تنظیم بازار برق ایران خارج از حدود اختیارات خود به وضع جریمه برای عدم ارائه پروانه بهره برداری برای تولید برق پرداخته و مبالغ فوق الذکر به عنوان جریمه از مطالبات این شرکت کسر گردیده است و به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ابطال ماده 5 دستورالعمل مورد شکایت را دارد.

متن دستورالعمل مورد اعتراض به قرار زیر است:

دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه ی بهره برداری

(برای تولید برق)
تاریخ صدور:      1390/6/2

تاریخ تجدیدنظر: 1391/6/2

.......

.......

.......

5ـ کسر درآمد ناشی از عدم رعایت مفاد دستورالعمل اجرایی پروانه بهره برداری (برای تولید برق)

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت نیرو به موجب لایحه شماره 95/31721/410 ـ 1395/7/17 توضیح داده است که:

« مدیر دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

با احترام، بازگشت به ابلاغیه دارای شماره کلاسه پرونده 568/95 ـ1395/5/30 دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص دادخواست ابطال ماده 5 دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره برداری برای تولید برق مصوب هیأت تنظیم بازار برق وزارت نیرو به استحضار می رساند:

1ـ ادعای شاکی متضمن این موارد است که الف ـ بدون ابلاغ دستورالعمل مورد اعتراض و یا اینکه توافقی بر روی آن صورت گیرد، مبالغی از مطالبات شاکی کسر شده است. ب ـ کسر مبالغ به عنوان جریمه تلقی و مطابق مقررات، وضع آن خارج از صلاحیت واضع می باشد.

همچنان که ملاحظه می فرمایند، ایراد شاکی به کسر مبالغ بدون تحقق شرایط مذکور می باشد و بر خلاف ادعا هیچگونه لفظ و یا عبارتی بعنوان «جریمه در متن دستورالعمل مورد اعتراض پیش بینی نشده است و از منطوق و مفهوم آن نیز چنین استنباطی بدست نمی آید، بلکه نوعی تضمین کیفی و کمی برای اجرای تعهدات قراردادی است.

لذا طرح موضوع از باب ابطال، فاقد محمل قانونی می باشد و شاکی می بایست خواسته خویش با لحاظ ماهیت ترافعی آن در مرجع صالح طرح نماید برای مزید استحضار نحوه ابلاغ مصوبات و رویه های و دستورالعمل های هیأت تنظیم به این نحو می باشد: جلسات هیأت تنظیم عموماً هر دو هفته یک بار تشکیل می شوند و مصوبات و تصمیمات جلسه بلافاصله چند روز بعد، با امضای اعضای هیأت تنظیم بر روی سایت http://regulatory.moe.gov.ir در بخش صورتجلسات ـ هیأت ـ تنظیم بارگذاری و ابلاغ می شود. این سایت برای شرکت مدیریت شبکه و تمامی فعالان در بازار برق در حکم ابلاغ می باشد به طوری که اگر مصوبه هیأت به هر دلیلی با چند روز تأخیر بارگذاری شود تعداد زیادی از شرکت ها و نیروگاه ها پیگیر موضوع خواهند بود تا از محتویات جلسه مطلع شوند. شرکت مدیریت شبکه نیز به محض بارگزاری مصوبات روی سایت فوق، آن را برای اجرا در بازار در حکم ابلاغ می داند. همچنین تعهد دارنده پروانه به رعایت آیین نامه ها، مقررات و رویه های هیأت تنظیم بازار برق در پروانه صادره پیش بینی شده است.

2ـ قرارداد فروش برق فی مابین شاکی و شرکت توانیر منعقد شده و در صورتیکه بنا به ادعا، کسر درآمد بدون ابلاغ و یا توافق طرفین انجام می گیرد، رسیدگی به اختلاف عارض در صلاحیت مراجع دادگستری است.

3ـ مطابق ماده 5 قانون سازمان برق ایران مصوب 1346 « ... هیچ شخصی اعم از حقوقی و یا حقیقی نمی تواند بدون موافقت وکسب پروانه از وزارت آب و برق در توسعه یا ایجاد و احداث و بهره برداری تاسیسات تولید و انتقال و توزیع نیروی برق به منظور مصرف در امور کشاورزی و صنعتی و تجاری اقدام نماید...   همچنین به استناد ماده 7 قانون مذکور، کلیه موسسات برق ملزم به رعایت مقررات وضعی وزارت نیرو وکسب پروانه های لازم می باشند. لذا اساساً تدوین و ابلاغ مقررات مربوطه جزو صلاحیت ذاتی وزارت نیرو بوده و از جمله آن فعالیت شرکت های تولید برق منوط به کسب پروانه از وزارت نیرو می باشد.

4ـ بر اساس بند 3ـ9 قرارداد نیروگاه زرگان و ماده 3ـ1ـ5 شرایط اختصاص قرارداد خرید برق موضوع ابلاغیه شماره 93/28229/350 ـ 1393/6/12 (قرارداد تیپ نیروگاه خرمشهر)، مالک این نیروگاه ها موظف و ملتزم به دریافت و حفظ اعتبار پروانه ها و مجوزهای مربوط به احداث و بهره برداری از نیروگاه می باشند.

5ـ اساساً کسر درآمدهای مربوط به عدم دریافت و تمدید پروانه بهره برداری برای تضمین و حصول اطمینان از تأمین و شرایط لازم برای تداوم عرضه برق به صورت امن و مداوم توسط وزارت نیرو بوده است، بنابراین در صورت عدم تمدید پروانه، برق تولیدی از کیفیتی نازلتر برخوردار بوده و لذا برق تولیدی با قیمتی پایین تر خریداری می شود. همان طور که در دستورالعمل کسر درآمد مربوط به پروانه بهره برداری (برای تولید برق)  مصوب جلسه 188 هیأت تنظیم بازار برق این کسر درآمد وابسته به میزان انرژی تزریقی روزانه نیروگاه به شبکه می باشد و از جنس جریمه که مبلغی ثابت است نمی باشد، همچنین به این منظور در بند1 مصوبه جلسه 242 هیأت تنظیم تأکید شده است که این کسر در آمد معادل 5% از درآمد نیروگاه تعیین شده است.

با عنایت به مراتب فوق تقاضای رد شکایت مطروحه از آن مقام قضایی مورد استدعاست.

ضمنا وزارت نیرو آمادگی دارد در صورت صلاحدید، جهت ادای توضیحات لازم، نمایندگان خود را به  جلسه دادرسی معرفی نماید.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/7/11 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

مطابق ماده 5 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346 مقرر شده است، از تاریخی که وزارت آب و برق برای هر منطقه اعلام می نماید، هیچ شخصی اعم از حقوقی یا حقیقی نمی تواند بدون موافقت و کسب پروانه از وزارت آب و برق در توسعه یا ایجاد یا احداث 5 و بهره برداری تأسیسات تولید و انتقال و توزیع نیروی برق به منظور مصرف در امور کشاورزی و صنعتی و تجاری اقدام نماید. در صورت تخلف وزارت آب و برق می تواند از شروع و یا ادامه کار آنها جلوگیری نماید. مقامات انتظامی موظف هستند با درخواست مأمورین مجاز وزارت آب و برق از ایجاد و بهره برداری این قبیل مالیات جلوگیری نمایند. نظر به اینکه بند 5 دستورالعمل مورد اعتراض و بندهای پنجگانه آن، عدم اخذ و تأخیر در تأیید پروانه بهره برداری تولید برق، نیروگاههای تولید برق را مشمول کسر درآمد پایه قرار داده که خود نوعی مجازات است که مطابق اصول 37، 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 18، 13، 12 قانون مجازات اسلامی مصوب1392 تعیین انواع جرایم و مجازات از اختیارات قوه مقننه می باشد و وزارت نیرو چنین اختیاری ندارد، بنابراین بند 5 دستورالعمل و بندهای ذیل آن مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وزارت نیرو تصویب شده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88  قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی