رای شماره 613 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بخش 41 تعرفه عوارض محلی سال 1359 شورای اسلامی شهر ملارد

رأی شماره613 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بخش 41 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شورای اسلامی شهر ملارد به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات شورای مذکور

شماره هـ/356/95                                                                        1396/7/16

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 613 مورخ 1396/6/28 با موضوع:

«ابطال بخش 41 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شورای اسلامی شهر ملارد به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات شورای مذکور. جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هیأت عمومی و هیأتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1396/6/28       شماره دادنامه: 613       کلاسه پرونده: 356/95

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش 41 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر ملارد

گردش کار: آقای حمزه شکریان زینی به موجب دادخواستی ابطال بخش 41 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری ملارد در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر ملارد در خصوص دریافت جریمه سد معبر از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« سلام علیکم

احتراماً، به استحضار می رساند شورای شهر ملارد در تاریخ 1394/11/5 اقدام به تصویب و انتشار مصوبه ای تحت عنوان تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهر ملارد در نشریه سرافرازان به شماره 121 می نماید. در تعرفه 41 این مصوبه، در مورد جریمه سد معبر در پیاده روهای سطح شهر ملارد وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شهرداری ملارد اجازه داده می شود که از کسانی که اقدام به سد معبر می نمایند، «جریمه دریافت نماید!!! شهـرداری نیز بـه استناد ایـن مصوبه، مبـالغ هنگفتی را از شهروندان اخـذ نموده و مسبب سلب آسایش شهرونـدان می گردد. لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم:

الف ـ تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر می باشد، زیرا مطابق ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها، شهرداریها موظف به رفع سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها  هستند و به جهت رفع سد معبر، مقنن اختیارات گسترده ای را به شهرداری اعطا نموده است. لیکن شورای شهر ملارد به جای ارشاد شهرداری به انجام وظایف قانونی خویش، شهرداری را امر به تخلف از قانون نموده و به شهرداری اجازه اخذ « جریمه از شهروندان بابت تخلف از قانون داده است. به عبارتی دیگر بر اساس این مصوبه، شهرداری در قبال عدم انجام وظیفه قانونی خویش در رفع سد معابر و پیاده روها، حق دارند از شهروندان «پول دریافت دارند! بنابراین مصوبه معترض عنه به علت مغایرت آشکار با مفاد ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها و صدور مجوز جهت تخطی شهرداری از وظایف قانونی خویش، برخلاف قانون تصویب شده و در خور ابطال است.

ب ـ درست است که مطابق بند 6 ماده 96 قانون شهرداریها، شهرداریها مالک املاک عمومی سطح شهر از جمله پیاده روها هستند، اما مسلماً محدوده این مالکیت مترادف به مفاد ماده 30 قانون مدنی نیست و شهرداریها نمی توانند آن را به فروش یا به اجاره برسانند و یا در قبال تصرف آن از شهروندان « جریمه دریافت دارند. در واقع مالکیت شهرداریها بر معابر عمومی و پیاده روها، به معنی مدیریت شهرداریها بر این گونه املاک است و نه چیز بیشتر! لیکن شورای شهر ملارد با وضع این مصوبه، به گونه ای عمل نموده که گویی شهرداری مالک تام الاختیار پیاده روها بوده و در قبال تصرف پیاده رو و بر خلاف وظیفه قانونی خویش، حق دریافت وجه از شهروندان را دارد.

ج ـ بر اساس ماده 7 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی، « در شهرهایی که از طرف شهرداریها در خیابان و معابر پارکومتر نصب و یا توقفگاه ایجاد می شود، حق توقف متناسبی با تصویب انجمن شهر محل دریافت خواهد شد. ملاحظه می گردد که این ماده صرفاً به جهت توقف در حاشیه معابر و یا توقفگاههای احداثی توسط شهرداریها، حق اخذ حق توقف داده است و در مورد پیاده روها هیچ حقی به شهرداری جهت دریافت حق توقف و یا «جریمه داده نشده است. بنابراین بر اساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و همچنین تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، به علت اینکه در هیچ کدام از مقررات قانونی، اخذ چنین وجوهی توسط شهرداری تایید نشده، لذا مصوبه معترض عنه نیز برخلاف قانون تصویب شده و از این جهت نیز فاقد اثر قانونی است.

د ـ مطابق اصل 36 قانون اساسی، حکم به مجازات و تعیین جریمه صرفاً از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب، صرفاً در صلاحیت مقنن (مجلس شورای اسلامی) است. مقنن نیز در ماده 12 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب 1389، توقف در محلهای غیر مجاز از جمله پیاده روها تخلف محسوب و برای آن جریمه تعیین کرده است.

بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها، حقی در جریمه نمودن شهروندان بابت این نوع تخلف ندارند، علی القاعده نسبت به آن نیز نمی تواند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض عنه، برخلاف اصل36 قانون اساسی تصویب شده است. نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با ردیف 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها، ماده 7 قانون نحوه رسیدگی به تخلفات و اخذ جرائم رانندگی، بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم."

متن تعرفه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

« تعرفه شماره (41)

جریمه خودروهایی که ایجاد سد معبر و توسط بلندگو با ایجاد صدای ناهنجار نسبت به عرضه کالا اقدام می نمایند:

در مـرحله اول 300/000 ریـال، در مـرحله دوم 600/000 ریـال و سـه روز تـوقف در پـارکینگ، در مرحله سوم 800/000 ریال و یک هفته توقف در پارکینگ.

جرایم سد معبر:

جرائم کسبه و واحدهای صنفی که وسایل و کالاهای خود را خارج از چهارچوب مغازه قرار داده و باعث انسداد مسیر پیاده رو و سواره ها می گردد. پس از یک بار اخطار کتبی

جریمه جهت بار اول 400/000 ریال،

جریمه جهت بار دوم 800/000 ریال و سه روز پلمپ،

جهت بار سوم 1/200/000 ریال و ده روز پلمپ

تبصره: جرایم ذکر شده برای خیابانهای امام خمینی، کسری، دکتر حسابی، بلوار رسول اکرم(ص) و میدان و نبش چهار راهها و تقاطعهای اصلی 20% افزایش می یابد. جرایم چرخیها و دست فروشان که در معبر عمومی با پهن کردن بساط اقدام به فروش اجناس و انسداد پیاده رو و سواره روها می نمایند.

جریمه جهت بار اول 200/000 ریال

جریمه جهت بار دوم 400/000 ریال

جریمه جهت بار سوم 600/000 ریال

تبصره: جرایم ذکر شده برای خیابانهای امام خمینی، کسری، دکتر حسابی، بلوار رسول اکرم(ص) و میدان و نبش چهار راهها و تقاطع های اصلی 20% افزایش می یابد.

جرایم خودروهای سیار و وانت بارها که به صورت گردشی و ثابت باعث سدمعبر می شوند.

جریمه جهت بار اول 500/000 ریال

جریمه جهت بار دوم 1/000/000 ریال و سه روز توقیف در پارکینگ

جریمه جهت بار سوم 1/500/000 ریال و یک هفته توقیف در پارکینگ

تبصره: جریمه جهت خیابانهای امام خمینی، آزادگان، دکتر حسابی، سه راه مارلیک، کسری و تا شعاع 100 متری از نبش معابر منتهی به میادین و چهار راهها با 25% افزایش محاسبه می گردد.

جرایم مالکین واحدهای صنفی که با گذاشتن مانع در سواره روها مانع از پارک خودروهای شهروندان می گردد بعد از یک بار اخطار کتبی

جرایم 1/000/000 ریال

قابل ذکر است مبلغ پیشنهادی جرایم فوق به دلیل بازدارندگی در سقفهای ذکر شده تعیین شده است.

جرایم و هزینه جرثقیل و نقل وانتقال مالکین خودروهای اسقاطی که در معابر پارک شده اند. بعد از یک بار اخطار کتبی

خودرو سواری 1/500/000 ریال

خودروهای وانت 2/000/000 ریال

خودروهای کامیونت و مینی بوس 3/000/000 ریال

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر ملارد به موجب لایحه شماره 45/1833 ـ 1395/5/11 توضیح داده است که:

« ریاست محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه 4

با سلام

احتراماً، در پاسخ به دادخواست تقدیمی آقای حمزه شکریان زینی به طرفیت شورای اسلامی شهر، موضوع پرونده کلاسه شماره 356/95 ـ 1395/3/29 به خواسته ابطال بخش 41 از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری در خصوص جرایم سد معبر به شورای اسلامی شهر ابلاغ گردیده است در مهلت مقرر قانونی مراتب دفاعیات خود را به شرح ذیل اعلام و تقاضای رد دعوی خواهان را استدعا دارد.

اجمالاً معروض می دارد:

1ـ وفق تبصره 1 بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها شهرداری مکلف است از سد معابر عمومی و اشغال پیاده روها و استفاده غیرمجاز از آنها، میادین و ... جلوگیری نماید. با توجه به اینکه اجرای رفع سد معابر از طرحهای خاص خدماتی شهرداری است که در اجرای آن متحمل هزینه هایی است شورای اسلامی شهر در جهت تامین بخشی از هزینه های ارائه خدمات خاص موضوع این قانون، مستند به ماده 7 آیین نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیأت وزیران در جلسه مورخ 1387/7/7، موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی و با توجه به دستورالعملهای ابلاغی وزارت کشور موضوع ماده 30 آیین نامه مالی شهرداریها و بخشنامه بودجه سالانه شهرداریها ابلاغی از ناحیه سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و اختصاص ردیف درآمدی 603009 بابت جرایم سد معبر اقدام به وضع قاعده در خصوص سدکنندگان معابر عمومی نموده که منطبق با دستورالعمل ابلاغی وزارت کشور، موضوع ماده 30 آیین نامه مالی شهرداریها است و این امر به منزله هدایت شهرداری به تخلف از قانون نبوده و نیز دریافت وجه تحت عنوان جریمه سد معبر مجوزی جهت تخطی شخص و نیز شهرداری از اجرای قانون مذکور نبوده و در تعارض با تبصره 1 از بند 2 ماده 55 قانون شهرداریها نمی باشد و همان گونه که در سطور فوق مرقوم گردیده دریافت وجه در این خصوص صرفاً در جهت تامین بخشی از هزینه های ارائه خدمات به سایر شـهروندان مـتضرر از اعمال متخلفـانه سدکنـندگان معابر عمـومی صورت گرفـته و به هیچ عنوان نمی توان طبق ادعای خواهان این امر را به منزله فروش یا اجاره پیاده روها از ناحیه شهرداری قلمداد نمود.

2ـ وفق مـاده 50 قانـون مالیات بـر ارزش افـزوده، وضع و برقراری هرگونه عوارض و سایر وجـوه صرفاً برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارائه خدمات که در این قانون و نیز درآمدهای ماخذ مالیات، سود شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز تکلیف مالیات و عوارض آنها معین شده توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع اعلام شده است.

3ـ موضوع تعرفه شماره 41 از دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1395 از موارد احصاء شده، ممنوعه و مصرح در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نبوده و اذن وضع دریافت سایر وجوه وفق قانون مذکور و ماده 7 آیین نامه اجرایی  نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر مصوب هیأت وزیران در جلسه مورخ 1387/7/7، موضوع قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مجلس شورای اسلامی توسط شوراهای اسلامی وجود دارد و تاکنون نقض و ابطال نشده و به اعتبار خود باقی است و موضوع تعرفه فوق توسط اکثریت قریب به اتفاق شوراهای اسلامی شهر با همین عنوان یا عوارض و بهاء خدمات رفع سد معبر به تصویب رسیده و در حال اجراست.

در خاتمه و در خصوص اشاره شاکی به برخی از مواد قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مصوب سال 1389 معروض می دارد تعیین جریمه و مجازات موضوع ماده12 قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی منحصر به توقف خودرو در محلهای غیر مجاز ازجمله پیاده روهاست و قانونگذار در این قانون در خصوص خودروهای متوقف در محلهای مجاز یا در حال تردد در معابر شهر که اقدام به عرضه کالا و خدمات می نمایند جریمه با مجازاتی تعیین نموده است. ضمن اینکه توقف خودروها در پیاده روها تنها یکی از مصادیق سد معبر می باشد و در خصوص سایرمصادیق سد معبر از جمله: دستفروشان، بساطیها و کسبه ای که از پیاده روها به عنوان ویترین عرضه کالا استفاده می نمایند در قـانون نحوه رسیـدگی بـه تخلفات راهنمـایی و رانـندگی جریمـه یا مجازاتی تعیین نشده است و مصوبه معترض عنه در خصوص سایر مصادیق سد معبر بوده و به هیچ عنوان در تعارض با قانون رسیدگی به تخلفات راهنمایی و رانندگی نمی باشد.

در پایان نظر قضات معزز هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را به این نکته جلب می نماید که اگر چه شاکی در دادخواست خود به اختیارات گسترده شهرداری در خصوص رفع سد معبر که توسط مقنن تفویض شده اشاره نموده لیکن به واسطه اینکه پدیده سد معبر معلول رشد روز افزون جمعیت و رشد نامتوازن مناطق شهری در شهرهای استان تهران به ویژه شهر ملارد و نیز محل امرار معاش برخی از شهروندان است به هیچ عنوان مأمورین شهرداری به تنهایی و بدون حمایت سایر مراجع قانونی، توقیفی در کنترل کامل این پدیده ناهنجار نخواهد داشت. عنایتاً به مراتب معروضه و نظر به اینکه تعرفه معترض عنه مطابق موازین حقوقی و در راستای اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر به تصویب رسیده است ایرادات به عمل آمده توسط خواهان موجه نمی باشد، لذا تقاضای رد دعوی خواهان مورد استدعاست.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/6/28 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

با عنایت به وظایف شوراهای اسلامی شهر به شرح مقرر در بندهای ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی و اینکه مطابق ماده 10 قانون مجازات اسلامی مصوب سال 1392 و اصل 36 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، اختیار وضع مقرره در خصوص مجازات و اقدامات تامینی و تربیتی منحصراً در اختیار مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون می باشد و برای شوراهای اسلامی چنین صلاحیت و اختیاری پیش بینی نشده است، بنابراین بخش 41 تعرفه عوارض محلی سال 1395 شورای اسلامی شهر ملارد، مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای یاد شده می باشد و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی